“城市总体规划改革”专栏丨“规建管”一体化视角的广州总规改革思考与探索

导读

2017年，北京、上海新版城市总体规划分别获批。近日召开的全国住房城乡建设工作会议指出，全面开展规划期至2035年的新一版城市总体规划编制工作。为落实“十九大”精神，解决好当前城市规划工作中的问题，城市总体规划改革势在必行。

为此，中国城市规划学会官微“中国城市规划”推出“城市总体规划改革”专栏，陆续推出系列文章，介绍各地推进总体规划改革的工作经验，助力城乡规划改革。

本文字数：2455字

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广州篇

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“规建管”一体化的总规改革必要性

城市总体规划编制试点工作，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的重要举措，也是广州推进城乡规划改革，探索城市治理现代化创新的具体行动。

十九大提出，全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。当前城市治理体系和治理能力现代化的核心环节是规划编制、建设实施和审批、使用管理，即“规建管”。但“规建管”目前仍存在规划、建设和管理脱节、一个规划多头管理（国家、省、市事权矛盾）、多个规划管理同一个城市空间（城市职能部门事权矛盾）等问题。

十九大明确当前主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，应该以人民为中心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。城市规划应转向以人民需求为中心的新供给，抓重点、补短板、强弱项，增进民生福祉，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

因此，以十九大精神为指导，总规改革的工作目标是提升城市治理能力、治理体系现代化，做一个有用、管用、好用、精干的实施操作型总规！

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“规建管”一体化视角的总规改革思考

(一)  总规与“规建管”的关系

1、总规成果与“规建管”的关系

按照住建部要求，广州市以“多规合一”的方式统筹组织城市总体规划编制工作，综合形成“一本规划”、“一张蓝图”、“一套指标体系”、“一个平台”、“一套考核机制”等“五个一”工作成果。

其中“一本规划”、“一张蓝图”、“一套指标体系”是总规评估、实施、监督考核的目标内容；“一套考核机制”是总规实施的保障机制；“一个平台”是总规编制、实施、评估、监督考核的重要支撑，确保总规成果“可落地、可决策、可实施、可评估、可考核、可督察”。规划编制是建设实施、审批管理的保障，也为建设实施、审批管理服务！

2、总规实施与“规建管”的关系

“规建管”工作中，两分规划，八分建设和管理。为加快实现“两个一百年”的奋斗目标，建设管理需求倒逼规划提高时效性。

规划供给侧改革是国家治理转型的重要组成部分。从规划供给侧角度看，法定规划供给四类产品，依次是生态环境产品，公共市政基础设施产品，公共服务设施产品和市场化供给产品。

城市总体规划解决产品布局与数量问题，控规解决产品落地问题。供给的顺序，依次是保障底线，然后是两类公共产品，最后是统筹市场化开发的产品。通过规划的供给侧结构性改革，引导城市空间的供给，使市民需求与城市供给达到一个新的平衡。

广州自1995年以来20多年的探索，已经形成了具有广州特色的“分区规划导则与控制性详细规划一张图”体系和成果，实践证明这一体系是适用于广州市情、适应快速建设发展行政效率需要的。

在继承广州历史经验的基础上，面对规划供给侧改革和提高规划时效性要求，亟待优化和精减总规实施传递的规划层级和规划编制周期。

(二)  总规成果的应用

1、总规成果用来干什么

城市总体规划是城市党委政府落实国家和区域发展战略的重要手段，是统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台。

2、总规成果谁来用

住建部和省政府用来考核地方政府是否落实国家需求和任务，监督、管住总规强制性内容的执行。地方政府在市域范围内全面实施执行总规强制性内容和非强制性内容。市各职能部门负责各条线、各区政府负责各个区。

3、总规成果怎么用

平台是规划编制和规划实施的保障，是总规成果和总规实施管理之间的介质。通过“抓两头，促中间；抓中间，联两头”，将总规成果纳入平台，形成畅通的规划实施层级传递与动态调整机制。

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广州“规建管”一体化的总规改革探索

（一）从纵向、横向分解总规成果管理事权，明确各级总规实施管理责权

纵向划分国家、省、市区的管理事权，横向划分市各局委办的管理事权，将各级事权的逐项内容与“一本规划”、“一张蓝图”、“一套指标体系”的具体内容对应起来，纳入部、省、市三级平台进行建库，作为总规实施管理的具体抓手。

总规成果与国家、省、市区管理事权对应图

（二）建立规划、建设、管理一体化的总规成果体系

以“总控联动、多规合一；横向到边，纵向到底”为总规实施传导的原则，以满足实施（建设+审批+管理）需求的高效率简便操作为改革方向，探索建立“城市总体规划→实施手册+实施指引→控制性详细规划”的规划、建设、管理一体化总规成果体系，以“少而精”的层级和内容，改变既有法定规划层次繁多。

城市总体规划是市委市政府的施政纲领，构建支撑决策的工作平台，统领全市规划战略目标的分阶段实施和全市高品质三生空间的统一建设管控，包含“一本规划”、“一张蓝图”、“一套指标体系”三个一成果。分区规划是总体规划和控规、城规和土规之间的规划编制的工作平台和内部控制图则。

各区实施管控手册是落实全市总体规划中涉及辖区范围内的目标愿景和战略任务，实施近期行动计划，管好保护底线，协同三生空间建设和谐统一。

专项实施管控指引是市局委办实施全市重大战略定位，各部门落实全市分解目标实施，协同落实全市各领域建设管控，实现“多规合一，协同建管；三生统筹，美好宜居”城市愿景。

控规是实施“总目标、总战略、总任务、总统筹”的直接有效的行政工具，明确具有规划属性的用地，是底线管控、项目审批、项目实施的法律依据。

（三）以“图、表、则”的形式，对总规成果进行分解细化和指引实施

采用图则形式，通过“图+指标表+则”分别从目标、战略任务、管控底线职责、近期行动“纵横”分解下的“行动手册”，对城市总体规划总目标进行分解细化，指引规划实施。以“图、表、则”的形式补单纯文本和图纸表现形式的短板，图文对应，便于阅读与理解。

（四）结合平台和制度建设，推进落实多规合一

以“多规合一”实施管理平台为支撑,实现“对上可用于管理监督、对下可用于指导实施”总体规划改革目标。平台建设串联“规、建、管”，打破部门间信息系统竖井式壁垒，为总规实施与评估考核提供技术保障。建立量化分析、冲突分析、公众参与，辅助编制模块为抓手，实现编制过程公开化、成果数字化、结果合理化。

突出审批重点，加强规划审批与监管的有效衔接，使城市总体规划成为统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台。行政审批制度改革与实施数字化总规相结合，提高行政审批效率。

供稿：广州市城市规划编制研究中心

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